Innlegg i form av et brev fra professor Gunne J Heggelid til finansdepartementet tidligere i vår, etter en uttalelse fra nyutnevnt finansminister Jan T Sanner som hadde uttalt til NTB at vannkraftbeskatningen var velfungerende. Brevet omhandler mulighetene for teknisk å kunne gi enkeltprosjekter lavere skatt enn det generelle nivået idet grunnrenteskatten skrives ut på det enkelte kraftverket.
Til Finansdepartementet
Ifølge NTB har finansminister Jan Tore Sanner uttalt at «vannkraftbeskatningen fungerer godt slik den er utformet i dag.» Dette sitatet er blant annet gjengitt i Varden torsdag 20. februar 2020. Derfor tør jeg skrive dette enkle tilsvaret som kommentar til utsagnet.
- Vannkraftbeskatningen fungerer godt slik den er utformet i dag med hensyn på å innhente et betydelig skatteproveny fra norsk vannkraftproduksjon.
- Vannkraftbeskatningen funger ikke godt slik den er utformet i dag med hensyn på nøytralitet i den betydning at prosjekter er like lønnsomme med og uten grunnrenteskatt.
- Vannkraftbeskatningen kan fungere godt for utbygging av ny / oppgradert vannkraft som er samfunnsøkonomisk riktig å bygge ut, dersom de offentlige eierne setter sine avkastningskrav slik at det reflekterer delingen av verdiskapningen i vannkraftproduksjon mellom selskap og stat i henhold til beskatningen.
- Vannkraftbeskatningen kan fungere godt for utbygging av ny / oppgradert vannkraft som er samfunnsøkonomisk riktig å bygge ut, dersom utbyggingsprosjektene får tildelt økt skjermingsrente i en tidsbegrenset periode på 20 - 30 år.
Om nøytral grunnrenteskatt på norsk vannkraftproduksjon
Hva er så nøytral beskatning? Forklaringer og forsvar er mangslungent av hvordan denne nøytraliteten oppstår og fungerer. Jeg må dessverre si på mine egne vegne at jeg ikke klarer å forstå riktig alt av dette, men det er vel bare min feil. Men to av dem er vel opplagte:
- Grunnrenteskatten er nøytral ved at den ikke virker vridende i det den beskatter et overskudd etter kostnader og ikke en bruttoskatt så som eiendomsskatt. At en overskuddsskatt er nøytral på denne måten er vel og bra ved at kraftselskapene og staten deler på risiko når kraftprisene varierer. Saken er at beskatningen totalt sett er for høy i dagens sett av rammebetingelser for å kunne realisere samfunnsøkonomisk lønnsomme oppgraderinger av eksisterende anlegg eller for nybygg.
- Lønnsomhet for de fleste selskaper, også de offentlig eide, beregnes av kontantstrøm i et prosjekt etter at alle skatter er betalt. Felles for all argumentasjon fra kraftbransjen er at grunnrenteskatten er for høy for å kunne realisere. «Grunnrenteskatten er nøytral og påvirker ikke lønnsomheten i et prosjekt.» Dette er motargumentet myndighetene med Finansdepartementet i spissen benytter når kraftbransjen framfører sine argumenter. Påstanden fra myndighetene er da stadig at «et samfunnsøkonomisk lønnsomt er også lønnsomt etter at grunnrenteskatten er betalt – slik virker en nøytral skatt.» Bransjens argumenter faller i fisk. Min påstand er: Argumentet om at grunnrenteskatt ikke påvirker lønnsomhet holder ikke og er bygget på en akademisk konstruert metodikk for nåverdianalyse som blant annet inneholder risikofrie skattefradrag og ekvivalent statlig deleierskap. Disse påstander kan ikke holde mål i den virkelige verden. Den enkle forklaringen er at disse såkalt risikofrie skattefradragene ikke vises når en i driftsfase skriver ut ligningen og skatter blir beregnet og må betales. Selskapene står etter en prosjektrealisering også ansvarlig overfor bankene for kanskje opp mot 100 % av finansieringen av prosjektet. Dvs. selskapene vil også måtte låne opp hele eller deler av den egenkapitalen som legges inn i prosjektet. Staten er ikke inne og deltar i finansieringen.
I forbindelse med høringen av Sanderud-utvalget sendte jeg inn en uttalelse der jeg prøvde å påvise urimeligheten i å benytte en metodikk for beregning av et prosjekts nåverdi med ulik kapitaliseringsrente på ulike deler av kontantstrømmen. Skattefradragene; avskrivninger + friinntekt, skal etter denne metodikken kapitaliseres med risikofri rente – øvrig del av kontantstrømmen
kapitaliseres med avkastningskravet. Når så ligningen gjøres opp og skatten beregnes vil en ikke finne virkningen av denne «risikofrie behandlingen av skattefradrag i grunnrenteskatten» og en vil da
heller ikke oppleve nøytralitet! Min uttalelse ga jeg overskriften: «Nøytral grunnrenteskatt og keiserens nye klær.» Her viser jeg ved en relativ enkel følsomhetsanalyse at med en risikofri rente (grunnrente / skjermingsrente) på ca. 0,6 % og kapitalisering av «skattefradragene» med denne renta, vil en ved skattesatser i hele området fra 0 – 100 % få nøytralitet – dvs. samme nåverdi med og uten den varierende sats for grunnrenteskatten. Det var denne effekten jeg benevnte «keiserens klædebond» som i eventyret. Rentesatsen på 0,6 % som beregner perfekt nøytralitet etter finansdepartementets metodikk, er svært nær den skjermingsrenta som er benyttet for grunnrenteskattens friinntekt de senere år. Alt overskudd over denne skjermingsrenta er da grunnrente eller superprofitt, og er langt under hva innlån av kapital for kraftprosjekter koster.
Følsomhetsanalysen forløp som følger. Dersom en simulerer totalbeskatning på et prosjekt som er samfunnsøkonomisk lønnsomt med dagens prisforventninger i kraftmarkedet, og som har en
utbyggingskostnad på noe over 5 kr/kWh og hvor videre at kraftselskapet låner til 100 % av investeringen til markedsrente 3 %, vil beregnet totalbeskatning (eiendomsskatt + ordinær inntektsskatt + grunnrenteskatt) de første driftsårene variere fra ca. 40 % uten grunnrenteskatt (0%), til ca. 100 % (+/-) ved 37 % og til ca. 450 % ved 100 % grunnrenteskatt. Beregningen av totalbeskatning gjøres på basis av regnskapsmessig overskudd etter avskrivninger og finansieringskostnader (renter 3 %). Dette regnestykket må vel da med tydelighet vise at en seriøs utbygger ikke kan tro på myndighetenes argumentasjon om nøytralitet, ikke benytte og ei heller kunne benytte samme beregningsmetodikk som Finansdepartementet vil at selskapene skal benytte, for å påvise lønnsomhet av sine prosjekter overfor eiere i styrerommet. Bransjen ser at «keiseren ikke har klær på».
Om å gjøre lønnsomme prosjekter lønnsomme også med grunnrenteskatt
Nesten all kraftproduksjon i Norge er eid av staten, fylkeskommuner og primærkommuner. Selskapene forvalter altså offentlige verdier! Det bør da være mulig at det offentlige bestemmer over hvordan kontantstrømmen fra deres virksomhet fordeles mellom sine offentlig eide kraftselskaper og statskassa og som eiendomsskatt til kommunene. Slik tankegang vil da medføre at avkastningskravet for de anlegg som er i grunnrenteposisjon og hvor beskatningen er langt høyere enn for anlegg som ikke er i grunnrenteposisjon også får et lavere avkastningskrav.
Slik grunnrenteskatten er innrettet skrives denne ut pr. kraftverk. Det bør derfor også være teknisk mulig å benytte ulik beskatning for de ulike kraftanleggene. Jeg mener ikke at en skal differensiere beskatningen på gammel vannkraft hvor storparten er nedbetalt m.m. En ser viktigheten av at samfunnet styrer bruken av verdier som skapes av vannkraftproduksjonen. Men det vil allikevel være mulig å gi tidsbegrensede overgangsordninger for nye prosjekter for utvidelser av eksisterende anlegg eller for utbygging av nye.
I dette ligger altså at når de offentlig eide selskapene er pålagt avkastningskrav som er satt ut fra beskatning før (den nøytrale) grunnrenteskatt så er kravet til lønnsomhet før skatt i disse anleggene betydelig høyere enn for anlegg uten grunnrenteskatt. Vi må vel også innse at generasjonene før oss har bygget ut eller fredet de mange svært gode prosjektene og det er da bare de mer marginale mulighetene som ligger igjen. Dette er også tydelig å se på hvilke type anlegg som har vært mulig å realisere de senere årene. Kun få anlegg med grunnrenteskatt er realisert. En tilpassing her vil kunne være samfunnets / statens investering for å øke samfunnets inntekter fra det potensialet for utbygging av gjenværende tilgjengelige vannkraftpotensiale.
Et lønnsomt kraftprosjekt som er i grunnrenteposisjon og som påviselig er samfunnsøkonomisk lønnsomt kan i et offentlig eid kraftselskap bli bedriftsøkonomisk lønnsomt på to ulike måter som krever endringer enten i lønnsomhetskravene eller i grunnrenteskatten:
Grunnrenteskatten er også en overskuddskatt. Den er innrettet på tilsvarende måte som inntektskatten som alle offentlige og private selskaper betaler. Lønnsomhet av et tiltak beregnes oftest som avkastning av totalkapital. Denne blir i mange sammenhenger benevnt som en veid avkastning av total investering (Weighted average cost of capital – Wacc). De deler som veies sammen er verdi av egenkapital og for innlån. En vanlig formel for Wacc = ∈ * Re + (1 - ∈) * Rd * (1 – Tc)
∈ - andel innskutt egenkapital. F.eks. 30 %
Re - forventet avkastning på egenkapital. F.eks. 12 %
Rd - kostnad for innlånt kapital. F.eks. 4 %.
Tc - skattesats. 22 % inntektsskatt eller 22 % + 37 % inntekt- + grunnrenteskatt
Dersom en benevner Wacc beregnet med kun inntektsskatt for WaccI og tilsvarende Wacc beregnet med inntektsskatt og grunnrenteskatt for WaccIG og videre benytter de samme faktorene i beregningen får en:
- WaccI = 5,8 %
- WaccIG = 4,7 %
Dersom det offentlige; eierne av selskapene og statskassa ved Finansdepartementet, ved prosjekter i grunnrenteposisjon kan enes om at verdiskapningen mellom aktørene kan deles på en annen måte og at selskapene da spiller opp mot et langt lavere avkastningskrav for prosjekter hvor myndighetene har bestemt at større deler av kontantstrømmen skal overføres statskassa, kan også samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter bli realisert.
Dette nødvendige spranget i avkastningskrav følger av den brutale overgangen i beskatningen som skjer for en installasjon på 9,9 MVA til en med 10,1 MVA. Herunder de mange installasjoner som skattetilpasses med installasjon 10 MVA (eller 9,9 MVA) for å kunne realisere. Dersom en tilpasser overgangen over 10 MVA med endret avkastningskrav vil også samfunnet, både som avkastning til selskapene og til staten og kommuner som skatt, øke idet de samme prosjektene etter dagens skattemodell ikke vil kunne bli realisert.
Den andre metoden å gjøre prosjekter i grunnrenteposisjon lønnsomme på etter at skatten er betalt er å benytte den prinsipielle muligheten som ligger i at grunnrenteskatten skrives ut pr. kraftverk og ikke pr. selskap. Da vil f.eks. nye lønnsomme prosjekter – det er det offentlige som eier alle større ikke utbygde prosjekter og det meste av gammel vannkraft – kunne gis tidsbegrenset fritak for grunnrenteskatt evt. en skjermingsrente i størrelse 5 – 10 %. Tidsbegrensningen bør vare i minimum 20 - 30 år.
Disse mulighetene for å gjøre flere prosjekter reelt lønnsomme bør absolutt utredes fullt ut i stedet for bare å argumentere med at grunnrenteskatten er «ufarlig og nøytral» når lønnsomhet av investeringer i vannkraft skal betraktes. Den akademisk konstruerte metodikken med ulike kapitaliseringsrenter holder ikke mål. En reell mulighet for kraftselskapene til å bygge ut mer vannkraft vil også gi økte skatteinntekter til samfunnet – ellers ikke.
Av: Gunne J Hegglid, professor, Porsgrunn
